从美国《2018贸易政策日程》看美国贸易政策走向

2月28日,美国贸易代表办公室发布《2018贸易政策日程和2017年报告》,明确提出,特朗普政府贸易政策有五大支柱:一是通过维护经济安全来保障国家安全;二是巩固美国经济,惠及所有美国人;三是达成让更多美国人受益的贸易协定;四是加强执法力度,让不遵守规则者不再获利(占美国便宜);五是改革世界贸易组织(WTO),在有效市场间推广规则,推动国际贸易,为世界创造更大福祉。

结合《2017年贸易政策日程》看,特朗普对外贸易政策日益清晰。特朗普贸易政策理念基础是重商主义,视其他国家损害美国经济利益的行为为“经济侵略”,将实现经济利益最大化列为维护国家安全的首要目标。这与特朗普在2017年12月首份《国家安全战略报告》立场保持一致,即认为要想保证美国实力地位,就必须确保美国的繁荣,经济是对外投射影响力的物质基础。在贸易政策上,特朗普已经彻底抛弃追求“软实力”的“幻象”,转向追求绝对的“硬实力”。

特朗普贸易政策的实现途径是在强调自由、公平的同时,更加强调互惠;为对抗其他国家“经济侵略”,美国将不再基于传统的盟国实现和体系,而是与其他所有持相同理念的国家加强合作,表现出为实现目标而持极强的政策灵活性。在政策工具选择上,“双反”(反倾销与反补贴)诉讼、201、301、232等调查仍然是有效的政策反制手段。

从《2018贸易政策日程》看,特朗普政府年内在贸易政策方面的主要工作目标是:

一是推动国会将贸易授权(TPA)延长到2021年。目前的TPA是2015年国会授予奥巴马总统的,将于今年7月1日失效。要想减少未来北美自贸协定和美韩自贸协定新版本在国会通过的难度,拿到TPA十分必要。

二是要求国会尽快通过美国贸易代表办公室(USTR)和商务部的高级官员任命。USTR贸易代表莱特希泽在向参议院共和党人陈情、敦促参议院尽快确认USTR多位副代表和贸易高官的任命时诉苦称,整个部门就他个人,如“独居老人”,如果参议院希望USTR谈判能尽快推进更快的话,就应当尽早通过上述关键贸易谈判官员的任命。

近期还传出特朗普政府有意重用现任白宫贸易和制造业政策办公室主任彼得·纳瓦罗,任命其为总统助理。由于持较极端的民族主义立场,纳瓦罗一度被白宫中的全球主义者和建制派挤出权力中心。在特朗普政府即将于近期就进口钢铁和铝产品宣布最终贸易保护措施之际,这一白宫人事变动标志着,特朗普希望贸易强硬派在决策中发挥更大影响力。2月,美国商务部公布两份“232调查”报告。调查认定,进口钢铁和铝产品有损美国国家安全,并依据此结果在进口钢铁和铝产品方面都分别做出了三项建议,据称,纳瓦罗均持强硬立场。

三是达成和更新符合美国利益的自贸协定。加快推进北美自贸协定和美韩自贸协定的修订谈判,启动美英自贸谈判准备工作,研究美国与印太、非洲开展自贸谈判的可行性。

从贸易日程和现实情况看,2018年中国将受到美国贸易政策举措方面的正面冲击。与国防部发布《国防战略报告》类似,《2018贸易政策日程》同样使用了较大篇幅对2017年美国对华贸易状况进行了描述,将中国叙述成了在军事和经济领域都对美国构成竞争威胁的对手。

特朗普提名的贸易领域的高官相当数量的都是跟中国打“双反”官司、监测中国经贸政策的“老手”。如特朗普提名的、USTR主管亚洲、欧洲、中东及产业竞争力的副代表吉瑞思(Jeffrey Gerrish),是莱特希泽的前同事,曾两度入选美国最佳律师。他擅长钢铁反倾销案件,曾同莱特希泽共同代表美国钢铁公司打国际钢铁反倾销官司,擅长针对中国的“双反”诉讼,也曾参与双边自由贸易协议的谈判。特朗普提名的、USTR副代表、美国驻世贸组织大使施恩(Dennis Shea)更是一位中方非常熟悉的对华鹰派。在过去十年,施恩就在隶属于美国国会的中美经济与安全评估委员会(USCC)工作,自2012年开始担任USCC的主席。在施恩领导下的该委员会对华态度相对负面。

2017年美国对华贸易逆差的进一步增长,将让中国在经贸领域面临来自美方的更大压力。2018年,中国可能会受到来更多违反知识产权、贴汇率操纵等指控,面临更多“自发式”调查。

但也应看到,2018年是中期选举年,受诸多因此掣肘,特朗普的2018贸易议程恐难以完全实现。

一是特朗普的施政持续受到来自通俄门调查、白宫人事变动的干扰。2月28日,白宫通讯联络办公室主任希克斯宣布辞职。《纽约时报》称,希克斯此前曾透露对白宫不断面临的“危机和麻烦”感到厌倦,希望开启新的生活。据传,伊万卡和库什纳的得力助手、白宫通讯副主任拉斐尔(Josh Raffel)也将离开白宫。美媒体甚至爆料,白宫办公厅主任凯利、国家安全助理麦克马斯特也都萌生去意。

二是诸多施政日程排在贸易议程之前。美国白宫发言人莎拉o桑德斯2018年1月1日表示,总统特朗普2018年的施政计划有5大重点,主要包括保护国土安全、继续推动废除和取代“奥巴马医保”法案、福利改革、移民、基础设施,贸易日程并不在列。2017年9月,特朗普废除了“童年入境暂缓遣返计划”(DACA),要求国会在6个月内采取行动,因此特朗普政府需与国会在今年3月的最后期限前,就受“童年入境暂缓遣返计划”保护的100多万“梦想生”“前途”做出决定。此外,在3月23日前,特朗普政府还需与国会就预算展开协商,在继续要求国会拨款支持修建美墨边境墙的同时,防止政府再次关门。

三是特朗普贸易日程的顺利推进有赖于相关官员的到位。但美国贸易代表办公室(USTR)和商务部的高级官员能否完全到位还有待观察,特朗普政府贸易领域的人事布局不完整局面可能仍将存在。目前除了特朗普提名的USTR首席农业谈负责判代表多德 (Gregory Doud)有望在近期通过参议院的听证之外,吉瑞思、施恩,被特朗普提名负责投资、服务、劳动力、环境、非洲、中国和西半球事务的副贸易代表马霍尼(CJ. Mahoney),目前被特朗普提名为商务部负责国际贸易的副部长卡普兰(Gil Kaplan),以及被提名为商务部负责工业的助理部长纳尼克塔尔(Nazakhtar Nikakhtar)的任命,目前看,在参议院获得通过都遥遥无期。